La sentenza del Consiglio di Stato n. 8047 del 15 ottobre 2025 ribadisce un principio fondamentale in materia di appalti pubblici: nelle gare in cui la lex specialis non prevede un monte ore minimo inderogabile, il numero di ore indicato nell’offerta economica corrisponde al monte ore contrattuale, non a un valore teorico.
Questo significa che l’operatore economico è vincolato al numero di ore dichiarate, le quali costituiscono la base per la valutazione della congruità dei costi della manodopera.
La questione centrale: ore contrattuali o ore teoriche?
La controversia nasce nell’ambito di una procedura di gara per un servizio di ristorazione bandita da ARIA S.p.a. e aggiudicata al Consorzio Nazionale Servizi (CNS).
La società concorrente, Innova S.p.a., ha impugnato l’aggiudicazione sostenendo che il CNS avesse sottostimato i costi della manodopera, calcolando il costo orario non sul monte ore offerto ma su quello mediamente lavorato, definito “teorico”. Il TAR Lombardia aveva accolto il ricorso, escludendo CNS per offerta economicamente insostenibile. Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 15 ottobre 2025, ha confermato questa impostazione, precisando i confini concettuali fra monte ore contrattuale e monte ore effettivo.
Il principio di diritto: il monte ore contrattuale è vincolante
Il Collegio, riprendendo un orientamento giurisprudenziale consolidato (Cons. Stato, sez. III, 2 aprile 2025, n. 2769; 10 aprile 2025, n. 3080), ha ribadito che:
“Il numero di ore indicato nell’offerta corrisponde al monte ore contrattuale, cioè alle ore di lavoro che l’offerente si obbliga a svolgere per l’esecuzione del servizio, e non a un monte ore teorico”.
In altre parole, il monte ore contrattuale definisce l’obbligazione principale dell’appaltatore verso la stazione appaltante, mentre il monte ore teorico riguarda il rapporto lavoratore-datore di lavoro.
Pertanto, in sede di verifica di anomalia, i costi della manodopera devono essere giustificati sulla base delle ore contrattuali offerte in gara, non su stime medie o valori statistici.
Implicazioni pratiche per gli operatori economici
La distinzione non è meramente formale. Essa incide direttamente sul calcolo del costo della manodopera, voce centrale nella determinazione della congruità dell’offerta.
Chi partecipa a gare pubbliche deve sapere che:
- Il monte ore dichiarato in offerta diventa vincolante.
- Le giustificazioni sui costi devono partire da tale dato, detratti solo i costi di sostituzione.
- Non è ammesso giustificare i costi facendo riferimento a ore “mediamente lavorate” o ad altri parametri astratti.
Questo orientamento mira a garantire trasparenza, parità di trattamento e affidabilità esecutiva dei contratti pubblici.
Il caso concreto: l’offerta di CNS
Nel caso di specie, CNS aveva indicato nell’offerta tecnica 239 unità di personale per un totale di 1.886.508 ore nell’arco della commessa, ma in sede economica aveva poi giustificato un numero di ore inferiore.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto tale riduzione non conforme, in quanto modificava il parametro contrattuale base.
Di conseguenza, il Collegio ha confermato l’illegittimità dell’aggiudicazione e la fondatezza della censura proposta da Innova.
Le conseguenze giuridiche della sentenza
La pronuncia rappresenta un nuovo punto fermo per la giurisprudenza amministrativa in materia di appalti.
Stabilisce che, anche in assenza di previsioni esplicite nella lex specialis, le ore offerte costituiscono monte ore contrattuale e sono vincolanti per l’appaltatore.
Inoltre, conferma che il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della stazione appaltante solo se manifestamente illogiche o irragionevoli, senza sostituirsi a essa nel merito tecnico, ma potendo censurare errori nel metodo o nella motivazione.
Conclusione
La sentenza n. 8047/2025 del Consiglio di Stato chiarisce un punto spesso frainteso nella prassi delle gare pubbliche.
Il costo della manodopera deve essere calcolato sulle ore contrattuali indicate in offerta, che rappresentano l’effettivo impegno dell’appaltatore.
Ogni diversa interpretazione, basata su ore teoriche o medie, è da considerarsi fallace e non conforme alla giurisprudenza.
Questa decisione rafforza la coerenza interpretativa e offre agli operatori economici un importante riferimento per la redazione delle offerte, la verifica dell’anomalia e la corretta determinazione dei costi del lavoro.
